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Stellungnahme zum Abschlussbericht der Bund-Länder-Arbeitsgruppe "Betreuungsrecht"

1. Stärkung der Vorsorgevollmacht (Kap. 1)

Die Stärkung der Betreuungsstellen im Zusammenhang mit dem Instrumentarium „Vorsorgevollmacht“ durch Übertragung der Aufgaben Beratung und Beglaubigung wird als sinnvoll erachtet. Allerdings ist auf die adäquate Ausstattung der Stellen zur Erfüllung dieser Aufgaben zu achten.
Die Schaffung eines bundeseinheitlichen Musters für eine Vorsorgevollmacht und die zentrale Registrierung wird begrüßt unter der Maßgabe, dass die notarielle Beglaubigung keine zwingende Voraussetzung zur Registrierung darstellt.
Die im Abschlussbericht vorgestellte Mustervollmacht erscheint im Hinblick auf die zu besprechenden Konsequenzen aus den schnell und ggf. unbedacht ankreuzbaren vorgegebenen Formulierungen als verbesserungswürdig.

2. Gesetzliche Vertretungsmacht (Kap. 2)

Der Umfang der geforderten automatischen Vertretungsmacht durch Angehörige ist u.E. zu weitreichend. Der Vorschlag der automatischen Vertretungsmacht für Angehörige basiert auf der idealtypischen Vorstellung von Familie und Fürsorgeorientierung, die in der Realität nicht immer anzutreffen ist.
Es kann weiterhin aktuell nicht davon ausgegangen werden, dass - auch wenn dies beabsichtigt wäre - von vielen Menschen vorsorglich schon eine negative Festlegung für den Eventualfall getroffen wurde. Daher sollte die Entscheidungsmöglichkeit über die Heimunterbringung nicht automatisch den Angehörigen zufallen. Die Beteiligung der Betreuungsbehörde als neutrale Instanz könnte hier ein bisweilen erforderliches Korrektiv darstellen.

3. Erforderlichkeit (Kap. 3)

Die Stärkung des Prinzips der Erforderlichkeit einer rechtlichen Betreuung ist dringend notwendig und wird begrüßt. In diesem Zusammenhang erscheint die grundsätzliche Einbeziehung der Betreuungsstellen bei der Ermittlung des Sachverhaltes in jedem neuen Betreuungsfall als erforderlich. Eine fundierte Sachverhaltsermittlung könnte in einigen Fällen zu einer Vermeidung von Betreuungen führen.
Die Institutionalisierung der Betreuungsplanung und die Einführung von Arbeitsgemeinschaften wird befürwortet. Es ist aus Qualitätsgesichtspunkten zu erwägen, die Teilnahme der befassten Richter und Rechtspfleger verbindlicher zu regeln.

4. Verfahrensrecht (Kap. 4)

Eine Vereinfachung des Verfahrensrechtes wird für notwendig erachtet. Die Verfahrenspflegschaften sollten allerdings weiterhin von im Verfahrens- und Betreuungsrecht erfahrenen professionellen Personen durchgeführt werden.
Diese Aufgabe könnte zur Beibehaltung des erreichten Grades des Verfahrens- und Rechtsschutzes durch geeignete Berufsbetreuer wahrgenommen werden.

5. Pauschalisierung (Kap. 5)

Die Einführung eines Pauschalisierungssystems erscheint als grundsätzlich sinnvoll. Das von der Bund-Länder-Arbeitsgruppe vorgeschlagene System zielt jedoch lediglich auf starke Einspareffekte und wird den Zielen des seit 1992 geltenden Betreuungsrechts nicht mehr gerecht. Die vorgeschlagenen Zeitkontingente gehen weit an der Realität vorbei und können trotz „Mischkalkulation“ nicht zu einer ausreichenden Refinanzierung von Betreuungstätigkeit bei Vereins- und Berufsbetreuern führen. Durch entfallende Zeiten für Abrechnungen mit den Gerichten können nicht ausreichend Betreuungen zur Kompensation von Einnahmeverlusten übernommen werden.Für die hilflosen Betroffenen ist dies - auch angesichts fort schreitenden Pflegenotstandes in Einrichtungen - eine Katastrophe.

Eine Grundannahme der Mischkalkulation besteht darin, dass sich die leichten Fälle auf alle Betreuer gleichmäßig verteilten. Diese Annahme ist unrealistisch. Aus diesem Grund sieht die wirkliche Kalkulation für berufliche Betreuer gänzlich anders aus. Bei ihnen wird die Häufung schwieriger Fälle vielfach höhere Betreuungsaufwände erzeugen, ohne dass ein Ausgleich in der Kalkulation möglich wird. Die Zugrundelegung des Median in den Berechnungen verschärft dieses Problem zusätzlich, da die 20 % Betreuungsfälle mit sehr hohem Aufwand bewusst nivelliert werden.
Deutlich wird das Problem an den in den meisten Fallgruppen besonders hohen Standardabweichungen, die zum großen Teil im Wert sogar höher als der Median selbst sind. Die Modellrechnungen machen ein weiteres gravierendes existenzielles Problem für freiberufliche Berufsbetreuer deutlich.
Es wird nämlich implizit davon ausgegangen, dass jedes Jahr 25 Prozent der Betreuten wechseln. Dies trifft insbesondere bei den schwierigen Fällen der Berufsbetreuer selten zu. Die vorgeschlagenen Sätze bleiben unter den ermittelten Realkosten schon im ersten Jahr und liegen ab dem zweiten Jahr etwa in der Höhe der Kosten des vierten Jahres. Eine auf diesem Modell basierende und ein auskömmliches Einkommen sichernde betriebswirtschaftlich solide Mischkalkulation, wie sie z.B. zur Existenzgründung erfolgen sollte, müsste auf der Basis der Pauschalsätze im Verhältnis zum realen Aufwand im zweiten oder mindestens des dritten Jahres erfolgen.
Der vorgeschlagene Stundensatz entspricht jedoch dem realen und geringeren Aufwand späterer Jahre. In der vorgesehenen Mischkalkulation führt dies zu dem unerfreulichen Effekt, dass insbesondere bei schwierigen Fällen mit kontinuierlich hohem Aufwand der Anreiz eines Betreuungsabbruchs sehr hoch ist. Die Orientierung des Satzes am Zeitpunkt der Erstbestellung eines Betreuers und die damit einhergehende Problematik bei vorliegendem Betreuermangel, im Falle eines Betreuerwechsels einen anderen zu dem dann geringen Satz zu finden, wird sich insbesondere bei psychisch Kranken negativ in erhöhten stationären Kosten niederschlagen.
Ein weiteres großes Problem für ein auskömmliches Einkommen von Berufsbetreuern besteht in der geringen Aufwandsentschädigung bzw. deren undifferenzierter Berechnung. Abgesehen davon, dass eine direkte Proportionalität zwischen dem Einkommen auf der Basis der Stunden und der Aufwandsentschädigung unter Verwendung des Medians methodisch nicht behauptet werden kann, ist bei der vorgesehenen Höhe der Pauschale zu erwarten, dass die schwierigeren und aufwändigeren Fälle doppelt benachteiligt werden.
Ein erhöhter Aufwand bei Betreuern bleibt durch die Berechnung mit Hilfe des Medians sowohl bei den Stundenkontingenten als auch bei den darauf aufbauenden pauschalierten Aufwendungsvergütungen unberücksichtigt. Ein sicherlich unerwünschter, aber daraus folgender ökonomischer Effekt könnte sein, dass Berufsbetreuer darauf angewiesen sind, sich besonders um leichtere Fälle zu kümmern. Eine fachlich begründete Aufgabenteilung zwischen Berufsbetreuern und ehrenamtlichen Betreuern ist in diesem Strukturzusammenhang gefährdet. In ländlichen Regionen bzw. anderen Betreuungskonstellationen, die mit einem erhöhten Aufwand einhergehen, sind erhebliche Rückwirkungen auf die Reichweite und Betreuungsdichte zu erwarten.
Bisherige und langjährige Erfahrungen mit der Stärkung des bürgerschaftlichen und ehrenamtlichen Engagements lassen erwarten, dass Motivation und Aufbau einer größeren Zahl an ehrenamtlichen Betreuern einen längeren Zeitraum in Anspruch nehmen wird. Dies wird sich insbesondere sehr negativ auswirken auf die durchgängig etwa 20 Prozent der Betreuungsfälle, die einen mehr als doppelt so hohen Aufwand, als in der Pauschale vorgesehen, benötigen.
Eine andere Folge könnte die Vernachlässigung leichter Fälle sein, um die Betreuung der schwierigen Fälle nicht zu vernachlässigen. Eine Vernachlässigung der Interessen leichterer Fälle, insbesondere solcher in Heimen erscheint als naheliegende Folge. Dies widerspricht jedoch dem Ziel einer besseren Betreuungsplanung und stärkeren Aufsicht auch in den Heimen.
Berücksichtigt man in den Modellrechnungen zum Einkommen der Berufsbetreuer die anfallenden Zeiten für zusätzlichen Aufwand und dessen Vergütungen, ergibt sich ein gänzlich anderes Bild in der Wochenarbeitszeit und der Einkommenssituation.
Auf diesem Hintergrund ist zu erwarten, dass ein Teil der fachlich hoch kompetenten Berufsbetreuer sich aus diesem Aufgabengebiet zurückziehen wird. In der Konsequenz wären erhöhte Folgekosten im stationären Bereich und in der Verfahrensabwicklung zu erwarten.
Da anzunehmen ist, dass nicht die ehrenamtlichen sondern die Berufsbetreuer vornehmlich mit den schwierigen Fällen befasst sind, ist, um die Versorgung zu gewährleisten, zu erwägen, eine höhere Aufwandsentschädigung bzw. ein höheres Stundenkontingent vorzusehen. Eine höhere Aufwandsentschädigung als die nackt berechneten Kosten ist unter Berücksichtigung der benötigten Infrastruktur eines Freiberuflers sehr leicht plausibel zu machen.
Da eine wesentliche Konsequenz des vorgesehenen Vergütungssystems u.E. darin bestehen könnte, das um leichtere Fälle ein Wettbewerb entsteht, wird es zukünftig sehr schwierig sein, auf die Passung zwischen Betreuerkompetenzen und den Anforderungen der Betreuung zu achten. Eine passgenaue Vermittlung unabhängig von den explizit benannten fiskalischen Aspekten ist in diesem System kaum generierbar. Die gesetzten Anreize der Vermeidung schwieriger und aufwändigerer Fälle und der schnellen Abgabe von Fällen innerhalb von zwei oder drei Jahren sind im Hinblick auf langfristige Dimension in der Betreuung nicht nur bei psychisch Kranken äußerst kontraproduktiv.
Die mit einem Betreuerwechsel einhergehende Dynamik z.B. bei psychisch Kranken wird nicht nur kostentreibend wirken. Insbesondere bei psychischen Erkrankungen ist nicht zu erwarten, dass das Ziel des möglichst langfristigen Aufenthaltes zu Hause hier deutlich verfehlt wird.
Das enge Korsett der Regelung lässt aus Steuerungsgründen bewusst keinen Spielraum für Ausnahmetatbestände. Die äußerst hohe Differenz zwischen den Medianen und Mittelwerten bei den Aufwandsentschädigungen weist auf eine deutliche Differenz zwischen dem im Gesetz postulierten Anspruch auf ein auskömmliches Einkommen und der Wirklichkeit betriebswirtschaftlicher Kalkulation hin.
Die Steuerung der Vermittlung von Betreuern und Betreuungsfällen durch fiskalische Aspekte wie zum Beispiel die der Mischkalkulation ist im Hinblick auf Betreuungsqualität grundsätzlich der falsche Ansatz. Die aus fachlicher Sicht notwendige Passung der Eignung mit den Anforderungen wird hier völlig außen vor gelassen. Insbesondere in Verbindung mit dem Verzicht auf Standards für das Berufsbild ist diese Entwicklungslinie als hoch bedenklich zu bewerten.
Die wachsend zu erwartende Überforderung von ehrenamtlichen Betreuern durch schwierige Fälle kann auch durch Beratung oder Supervisionen in den Betreuungsbehörden nur begrenzt aufgefangen werden und wird sich negativ auf die Betreuungsqualität auswirken. Rückwirkungen auf die Entfaltung eines ehrenamtlichen Engagements und die Stärkung der Bereitschaft zur Ehrenamtlichkeit in der Bevölkerung sind ebenfalls wahrscheinlich.
Andererseits wird auch die Bereitschaft der zu Betreuenden im Zusammenhang mit Berichten über Überforderung oder Ähnliches eher sinken.
Zur Verbesserung der Situation wäre es u.E. vielmehr erforderlich, für spezifische Betreuungsfälle Anforderungsprofile zu erstellen und die vermittelnden Instanzen mit diesen zu betrauen bzw. in deren Verwendung zu schulen. Langfristig würde dies zu Qualifikationsprofilen und fachlichen Standards in den einzelnen Bereichen führen. Eine Änderung der Vergütungsmodalitäten z. B. bei der Aufwandsentschädigung ist daher dringend erforderlich.
Die Betreuungsvereine und Berufsbetreuer dürfen im Hinblick auf die Qualität ihrer Tätigkeiten nicht gezwungen sein, aus wirtschaftlichen Gründen mehr als 30 - 40 Betreuungsfälle zu übernehmen.
Die vorgeschlagene Aufwandspauschale ist insgesamt also als unzureichend zu betrachten. Insbesondere berücksichtigt sie z.B. signifikante Unterschiede zwischen Ballungsgebieten und dem ländlichen Raum nicht.
Eine Herabsetzung der Aufwandspauschale von 312 € auf 180 € für ehrenamtliche Betreuer ist u.E. unangemessen und würde sich kontraproduktiv auf die Werbung von ehrenamtlichen Betreuern auswirken.

6. Berufsbild (Kap 9)

Der Verzicht des Gesetzgebers auf die Regelung des Berufsbildes ist plausibel und nachvollziehbar. Es ist jedoch äußerst kontraproduktiv, wenn die Strukturen nahe legen, die Eignung gänzlich außer Acht zu lassen und anderen Kriterien den Vorrang zu geben. Der vorliegende Entwurf ist daher in seinen Auswirkungen auf die zu Betreuenden und dort insbesondere auf die schwierigen Fälle als stark verbesserungsbedürftig einzustufen.

Es ist hier zu erwarten, dass die Vorstellungen des Gesetzgebers ähnlich wie bei der Erhöhung der Aufwandspauschale im Hinblick auf die Auswirkungen der Strukturlegungen wiederum nicht in Erfüllung gehen, sondern im Gegenteil vermutlich sogar die schon erwähnten kontraproduktiven Effekte zeitigen.
Angesichts des zu erwartenden Anstiegs von Betreuungsfällen in der Zukunft auf dem Hintergrund der Bevölkerungsentwicklung erscheint die vorgesehene Strukturlegungsmaßnahme weder zur Stärkung der Nachfrage noch zur Weiterentwicklung der Anbieterseite geeignet. Bei steigendem Bedarf an Betreuern ist auf diesem Hintergrund mit einer dauerhaften ambulanten Unterversorgung und anschließenden Anstieg in der stationären Versorgung insbesondere bei den schwierigen Fälle zu rechnen.

Es ist im Entwurf nicht konkret erkennbar, wie es gelingen soll, die Anreizstrukturen bei den Betreuungsbehörden soweit gesichert auszustatten, dass damit eine größere Anzahl an ehrenamtlichen Betreuern gewonnen werden kann. Viele Erfahrungen aus der ehrenamtlichen Arbeit sprechen gegen eine allzu große Hoffnung hinsichtlich einer kurzfristigen Steigerung.
Die Einführung des pauschalen Vergütungssystems in der vorgeschlagenen Form wird insgesamt zwangsweise dazu führen, dass eine große Zahl von freiberuflich tätigen Betreuern und Betreuungsvereinen in erhebliche wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten. Viele werden ihre Tätigkeit aufgeben müssen.
Die Betreuungsfälle, die wegen Aufgabe der Betreuungstätigkeit von Vereinen oder beruflichen Betreuern unversorgten bleiben, werden subsidiär von den Betreuungsbehörden/-stellen übernommen werden müssen. Dadurch zeichnet sich ein erheblicher Mangel an außerbehördlichen Betreuern ab, durch den nicht nur Betreuungen für Menschen mit schwierigen Problemen auf die Betreuungsstellen konzentriert zukommen.

Der Gesetzgeber muss daher dafür Sorge tragen, dass das Vergütungssystem dahingehend gestaltet wird, dass die Betreuungsvereine und freiberuflich tätigen Betreuer auf eine wirtschaftlich auskömmliche Grundlage gestellt werden.

Dipl.-Psych. Fredi Lang
Master of Public Health
Referatsleiter Fachpolitik

7.8.2003